Арановский К.В.

Не всегда удается принять важное политическое решение с ясным пониманием его правовой природы и юридических последствий. Это чревато последующими разочарованиями и попытками исправить уже сделанное. Нечто подобное наблюдается в умонастроениях по поводу федерализма. От него ожидали многого в обустройстве российского государства. Теперь же взгляды существенно изменились. Частыми стали конфликты между Россией и ее субъектами, заявления и действия, подозрительно похожие на сепаратизм. Не только политическая, военная слабость, но и недостаток правой аргументации не позволяют России реально поддерживать свою конституционно объявленную целостность на территории Чечни. Заявлению Кирсана Илюмжинова о возможном изменении статуса Калмыкии Россия возразила главным образом громким неудовольствием всех ветвей федеральной власти, но не представила существенных доказательств своей юридической правоты, кроме общих ссылок на Конституцию. Федеральное правительство испытывает немало трудностей в общении с региональными администрациями, слышны предложения образовать “вертикаль” в системе исполнительной власти, предоставить центру право смещать губернаторов, нелояльных к общероссийским интересам. Однако правовых решений, позволяющих такие пожелания осуществить, не находится. Предупреждение “о неполном соответствии”, с которым однажды Президент обратился к приморскому губернатору Наздратенко, может быть и имело высокое морально-политическое значение, но юридически эта акция бессмысленна. Подобные санкции уместны лишь со стороны начальника в адрес своего подчиненного, а глава государства Российского не правомочен требовать служебной субординации от властей субъекта федерации.

Все сказанное - лишь отдельные проявления недопонимания юридической сути федеративной государственности и, как следствие - неумелого обращения с ней. Теперь, когда выбор в пользу федерализма уже сделан, вряд ли стоит раскаиваться в нем и затевать коренной пересмотр территориальных устоев России. Напротив, нужнее чем прежде требуется осмыслить конструкцию, существенные свойства и последствия применения федерализма. В конце концов - федеративная форма государства - лишь политико-правовой инструмент, который, как любое средство юридической техники, можно употребить созидательно, но также можно эксплуатировать для разрушения правопорядка и государственности.

Федерализм нельзя считать заведомо плохим или определенно хорошим типом государства. Его можно сделать тем или другим. В сущности все зависит от политических талантов общества, царящих в нем настроений, количества сравнительно честных и не слишком корыстных представителей правящих элит. У англичан, например, нет формально обособленного от других органов власти правосудия (высший суд и верхняя палата парламента соединены в одно целое, лорд-канцлер состоит в правительстве и входит в состав суда одновременно), но они поддерживают режим независимости судов. Во многих других странах, несмотря на обилие формальностей, ограждающих суды от вмешательства, правосудие коррумпировано и (или) поставлено на службу политике. Одним народам удается применить систему разделения властей для обуздания амбиций политиков и пользоваться при этом выгодами, которые доставляет дееспособное государство. Но то же разделение властей может привести и к параличу государственного механизма или вообще остаться пустой формальностью, которая фактически не препятствует концентрации господства в руках одной группировки. Качество российской Конституции несравненно выше, чем, например, основного закона США. Однако американский народ умеет поддерживать конституционный строй, а в России значительная часть общества (по разным причинам) относится к Конституции небрежно, даже враждебно и не замечает преимуществ конституционного порядка.

Этот ряд сопоставлений можно длить еще и в него легко помещается вопрос о федерализме. Удачным окажется устройство нашей Родины на федеративных началах или нет - зависит в итоге от “многонационального”, “соединенного общей судьбой”, “утверждающего права человека, гражданский мир” и прочее российского народа со всеми его “простыми людьми”, “олигархами”, чиновниками, юристами и другими гражданами. Вся эта политическая общность тогда только сможет безопасно и продуктивно для себя самой существовать в федеративной реальности, когда она в основе своей отнесется к собственной государственности осмысленно и заинтересованно.

Федерализм - явление иноземное в том смысле, что наша страна не входит в число соавторов этого политико-правового изобретения. Следовательно, объяснять его природу нельзя с опорой только на российскую действительность. Лишь сличая образцы федерализма, состоявшиеся в различных частях света, можно добиться правильного понимания главных его характеристик, отделяя их от многочисленных деталей, которые привносит каждая нация, организованная в союзное государство. Принципиальным условием решения этой задачи следует считать признание того, что федерализм, как явление юридическое, имеет свою конструкцию, логику. Изменять, модифицировать ее допустимо, но лишь до определенной степени. Та мера жесткости, которая в ней содержится, должна быть соблюдена независимо от того, как к этому отнесется исследователь или участник федеративных отношений.

Одним из свойств союзной государственности является присутствие суверенитета в статусе сторон, вовлеченных в федеративное общение. Такими сторонами выступают сам союз, во-первых, и его участники, субъекты федерации - во-вторых. Отношения между ними дополнены связями, которые собственно субъекты федерации строят друг с другом. Федерация есть соединение территорий, обладающих государственностью, в единое союзное государство. Сложная политико-правовая природа федерации обусловлена тем, что в ней осуществлен раздел суверенитета между союзом и его территориальными частями. Государственностью обладают как федерация, так и ее члены. Этим, собственно, и отличается федеративное устройство от всех прочих.

Источником власти федерального государства является суверенитет нации, образующей население страны и (или) монарха, возглавляющего союз. Так, конституция США учредила федеративное государство от имени всего народа Соединенных Штатов и “с самого начала предполагалось, что Конституция создает национальное правительство с огромными, хотя и ограниченными законодательными полномочиями, источником которых является сама Конституция”.(1) В 1871 г. была образована Германская Империя, как федеративное государство, возглавляемое кайзером (наследственным императором).

В федеративном государстве нация политически едина, но не вполне. В юридическом смысле она представляет собой целое, но также делится на народы, каждый из которых претендует на известную меру политической самостоятельности. Считается, что эти народы через референдум или своих представителей однажды дали согласие на объединение в федеративный союз. В то же время, каждый из них сохраняет за собой долю суверенных прав.

Таким образом, государственность субъекта, как и самой федерации, происходит из суверенитета народа, занимающего его территорию. Ее основой может быть и суверенитет монарха, если субъект федерации имеет монархическую форму правления. Так, Объединенные Арабские Эмираты образованы в результате отчуждения эмирами доли суверенитета в пользу союза. Однако, каждый из эмиров сохраняет права главы своего государства. То же самое можно сказать по поводу султанатов Малайзии.

В любом случае, и федерация, и участники (субъекты) союза имеют собственную государственность. Из этого следует, что на одном политическом пространстве сосуществуют суверенитеты как федерации, так и ее членов. Государственность каждой из сторон в федеративных отношениях взаимно ограничена. Ни федерация, ни ее субъекты не обладают полным государственным суверенитетом.

Порою политикам, правоведам сама идея об ограниченном, неполном, разделенном суверенитете представляется немыслимой. При этом с понятием суверенитета связывают такие свойства, как полная независимость и неделимость, "наивысшая степень" власти.(2) Сторонники этой точки зрения полагают, что "две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве",(3) что "входящие в состав федерации штаты, земли, провинции и кантоны не обладают суверенитетом."(4) Они готовы допустить какое угодно разграничение предметов ведения, компетенции или прав между центром и единицами федеративного государства, но оставляют без объяснения исходную причину, которая делает возможным разграничение такого рода. Так, профессор И.А. Умнова полагает, что “государственный суверенитет не может быть разделенным, делятся лишь права федерации и ее составных частей”.(5)

Но согласимся, что при разграничении каких-либо прав, полномочий, должен существовать в первую очередь субъект, о правах которого идет речь. Участника федерации следует признать таким субъектом. Тогда встает вопрос о том, к какой категории субъектов он относится и что лежит в основе его правосубъектности? У отдельного лица имеется правосубъектность в силу простой принадлежности к роду человеческому с добавлением всех благ, которые влекут за собой гражданство и прочие правовые состояния. У административно-территориальной единицы, муниципалитета правосубъектность образуется в силу акта государственной власти, по которому соответствующее административное образование учреждается и получает некоторый комплекс правомочий. Таким же образом дело обстоит с правосубъектностью автономии с той оговоркой, что она допускает значительные особенности в правах по сравнению с простыми административно-территориальными единицами. Государство же правосубъектно, поскольку оно суверенно, и является таковым в силу самого своего существования. Суверенитет - есть правовая основа бытия государства как юридически значимой единицы.

При идентификации правового титула вопрос об объеме и составе принадлежащих субъекту прав не имеет первостепенного значения. Ведь ограниченный в правах человек тем не менее остается правосубъектным лицом. И практика функционирования государств убедительно доказывает, что в любой форме государственного устройства, при любом статусе территориальных образований и населяющих их сообществ возможен как чрезвычайно просторный, так и весьма скромный объем правосубъектности. Так, принадлежащие Нидерландам Антильские острова не являются ни субъектом федерации, ни тем более отдельным государством. Статус их определен в форме автономии, то есть по существу административной единицы на особом правовом положении. Но это территориальное образование правомочно во всем, что не касается внешней политики, обороны и назначения губернатора - представителя королевской власти. С другой стороны, хотя Пуэрто-Рико, Западное Самоа, Королевство Бутан и состоят в числе государств, но состав их прав существенно ограничен в пользу государств-протекторов (США, Новой Зеландии, Индии). Муниципальные образования в Европе пользуются безопасностью от силового вторжения государства в их дела, а провозгласившие суверенитет мексиканские штаты находятся под угрозой интервенции со стороны федерального центра.

Следовательно, обозначая место участника федеративного государства в ряду прочих субъектов, необходимо сойти с зыбкой почвы, которую представляет собой вопрос о большей или меньшей управленческой свободе. В основу должен быть положен более строгий и ясный, то есть формально-правовой критерий. Субъект федерации отличается от административно-территориальных единиц, муниципалитетов, автономий тем, что их право осуществлять местную власть исходит от государства, которое издает по такому случаю соответствующий закон или какой-нибудь другой акт. Такой акт можно объяснять как разрешение местному сообществу осуществлять саморегулирование подобно функционированию юридического лица либо как делегирование части государственных полномочий в ведение местных органов. В любом случае о собственной правосубъектности указанных образований речи не идет, поскольку каждое их полномочие можно объяснить общей нормой закона либо специальным постановлением государства. Причем и то, и другое (не беря в расчет соображения политической целесообразности) может быть изменено решением самого государства.

Иначе построен статус субъекта федерации. Существование данной единицы никак не сводится к разрешению, исходящему от высшей власти. Субъект федерации создает себя сам, провозглашая собственное существование и свои права с тем, правда условием, что они заведомо ограничены правами союзного государства. Неважно кто выступит инициатором такого провозглашения, будет ли сначала учреждена союзная конституция или открыт для подписания федеративный договор либо сам субъект заявит о намерении войти в федерацию. Очевидно другое - если такое действие не состоится, не состоится и субъект федерации, а некоторое географическое пространство с населением останется чем-нибудь вроде федеральной территории, административным образованием или же отдельным государством.

Но главнее всего тот факт, что федерация не вправе взирать на своего члена просто как на подвластную единицу. Быть может и существуют области дел, где субъект федерации следует указаниям союза, но эти области заранее установлены между ними, что в корне отличается от тех случаев, когда государство, пользуясь на своей территории верховной властью, само создает правила и обязывает к их соблюдению. Субъект федерации есть обладатель не просто административных полномочий, но государственной власти, происхождение которой коренится в самом факте его существования, а не в правах, делегированных сверху.

Даже те, кто отрицает наличие суверенитета в статусе субъекта федерации, соглашаются в том, что между федерацией и участником союза разделены права на осуществление государственной власти. Это очевидным образом следует из самой сути федеративных отношений и подтверждено положениями той же Конституции России, ст.73 которой определяет субъектов федерации как обладателей государственной власти во всей ее полноте (за вычетом того, что относится к ведению России и включено в ее совместную, с субъектами федерации, компетенцию). Подобную формулу определения власти субъекта федерации нельзя объяснить как ошибку или неудачное конституционное решение. Иначе, как через разделение государственной власти между союзной и местной инстанциями, построить федеративные отношения невозможно ни в России, ни где-либо еще.

Даже те, кто отрицает наличие суверенитета в статусе субъекта федерации, соглашаются в том, что между федерацией и участником союза разделены права на осуществление государственной власти. Это очевидным образом следует из самой сути федеративных отношений и подтверждено положениями той же Конституции России, ст.73 которой определяет субъектов федерации как обладателей государственной власти во всей ее полноте (за вычетом того, что относится к ведению России и включено в ее совместную, с субъектами федерации, компетенцию). Подобную формулу определения власти субъекта федерации нельзя объяснить как ошибку или неудачное конституционное решение. Иначе, как через разделение государственной власти между союзной и местной инстанциями, построить федеративные отношения невозможно ни в России, ни где-либо еще.

Но откуда берется предмет этого дележа? Рассуждая просто, можно получить на этот вопрос двоякий ответ - либо один из участников такого раздела отдает другому часть того, чем обладал изначально, либо обе стороны, имея за собой нечто, подлежащее делению, распределили его между собой. В первом случае можно предположить государство, которое по своей инициативе либо под давлением местных сообществ и элит уступило им долю своих прав. Во втором - некогда отдельное государство, соединившись с другими, образует государство более высокого порядка и отчуждает ему часть своих прав. Оба варианта исторически подтверждаются. Если эту логику продлить, то выйдет, что при любом способе образования федерации происходит отчуждение, раздел между двумя сторонами некоего объема прав или правового состояния, однородного по своей природе. Тогда придется заключить, что с учреждением федерации ее субъекты приобретают (или отчуждают) часть государственной власти, однотипной с властью самого союза.

Отвлекаясь от сложных исторических судеб реальных государств, следует заметить, что такое отчуждение происходит “насовсем”, а не условно. Это и создает грань между субъектом федерации и различными административно-территориальными образованиями. В дальнейшем конечно, отношения между центром и субъектом федерации могут быть пересмотрены, случаются переделы власти и предметов ведения. Но в федерации такой пересмотр по определению должен происходить при выраженном согласии субъектов федерации (ч.5 ст.66 Конституции РФ), тогда как права иных территориальных образований государство может изменить односторонним решением. Нельзя закрывать глаза на возможность ликвидации субъекта федерации, его перехода в иное правовое состояние. Но даже это не отменяет его суверенного статуса. Ведь и федерация не гарантирована в своем благополучии и может прекратить суверенное существование по тем же самым правовым или противоправным основаниям, что и составляющие ее государственные образования.

Одним из возражений против государственности субъекта федерации называют наличие федерального права и его верховенство над законодательством участников союза. Во-первых, это утверждение не вполне достоверно без той оговорки, что верховенство федерального права распространяется лишь на те предметы ведения, где федерация правомочна как законодатель. Во-вторых, оно никак не опровергает тезиса о присутствии суверенитета в статусе субъектов федерации. Федеральное право действительно существует, однако о его верховенстве уместно вести речь до тех пор, пока федерация удерживается в рамках отведенного ей пространства. Как только она выходит за рамки своих полномочий, изданные ее законодательство может быть оспорено субъектом федерации. В России, в частности, такой спор рассмотрит Конституционный суд и, если он установит, что федерация вторглась в предмет ведения республики или края, такой акт перестанет существовать. С другой стороны, держась в рамках собственной компетенции, субъект федерации не имеет себе конкурентов в издании законов на своей территории. Эти законы, поскольку ничто иное (даже право федерации) заменить их не может, верховны и обладают для этого всеми необходимыми правовыми качествами.

Итак, если в признании суверенитета за субъектами федерации не усматривать посягательств на территориальную целостность и государственность союза, то против суверенного состояния его членов нечем возразить. Мнение о недопустимости деления государственного суверенитета ни практически, ни умозрительно не доказывается.

Несмотря на множество сложностей, которыми обставлено понятие суверенитета, оно все же постижимо. Во-первых, суверенитет есть соединение некоторых прав. Суверенитет не существует и не проявляется иначе, как через осуществление определенных правомочий, в совокупности образующих его содержание. Во-вторых, этими правами обладают лишь определенные субъекты. Принято говорить о суверенитете монарха, о народном, государственном суверенитете. Но суверенитет юридического лица, гражданина, муниципалитета - это бессмыслица. В-третьих, суверенитет включает как способность вообще иметь права в том или ином объеме (условно говоря - правоспособность суверена), так и возможность их осуществлять своими действиями (назовем ее дееспособностью). В-четвертых, понятие суверенитета имеет две стороны - внутриполитическую и международную. Суверенитет в международном аспекте выглядит как право нации, государства общаться с другими членами мирового сообщества, право на международное признание, на территориальную целостность. Внутриполитическая сторона суверенитета состоит в том, что его обладатель имеет собственное право на власть. Это право может быть изначальным или дарованным (октроированным), но главное его свойство - неотъемлемость, неотчуждаемость без решающего участия самого суверена. Государственный суверенитет во внутриполитическом смысле означает верховную юрисдикцию, власть государства на его территории. В обычных условиях государственный суверенитет представляет собой производную от народного (национального) суверенитета и (или) от суверенитета государя (короля, султана, шаха и прочих) - нет и не было ни одного легально учрежденного государства, в основе которого не лежал бы принцип народовластия и (или) священное право на власть, принадлежащее монарху.

Прочие добавления к понятию суверенитета имеют второстепенное, наносное значение и подтверждаются лишь отчасти, то есть не составляют его существа. Не присущи суверенитету и такие признаки, как неделимость, абсолютный характер и вообще все, что определяет его как застывшее, неизменное правовое состояние. Любое правовое состояние подвержено изменению и суверенитет не может претендовать на исключительность в этом смысле.

Вступая под опеку сильных держав, малолюдные или нестабильные, но суверенные страны ограничивают себя в осуществлении части своих прав. Например, Монако многие свои правомочия (внешнюю политику, денежную эмиссию и другое) передало в ведение Франции. Становясь членами наднационального сообщества, страны также налагают на себя подобные ограничения. В этом легко убедиться на примере Европейского союза. Его участники не только деятельно подтверждают такой вывод, но и специально заботятся о создании правовой основы к оправданию подобных ограничений. Например, ст.9 (1) Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. устанавливает, что отдельные суверенные права данного государства “могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам”. И это подразумевает перенос на наднациональный уровень части той самой верховной юрисдикции, которая и образует государственный суверенитет. Надо заметить, что в таких случаях ограничениям подвергается не сама основа суверенитета, а лишь возможность государства самостоятельно осуществлять часть суверенных прав, то есть его политико-правовая дееспособность. Страны, ограниченные в своих суверенных правах обязательствами перед протектором или наднациональным образованием, всегда правомочны прекратить союзнические отношения денонсацией договора и тем самым восстановить свою политическую дееспособность. Таким образом, ограничивается лишь суверенная дееспособность, но не правоспособность суверена.

Но и ограничения правоспособности суверена тоже возможны. Они могут быть установлены как извне, так и самим субъектом суверенитета. Так, японская нация и, соответственно, государство в силу собственной Конституции (ст.9) лишены права обладать вооруженными силами и вести войну. Очевидно, что Япония суверенна как единица мирового сообщества. Но столь же очевидно, что ее суверенитет имеет изъятия в сравнении со статусом большинства современных государств, которые считают содержание армии, право на ведение войны бесспорной частью своего суверенного состояния (речь не об агрессии, которую запрещает международное право).

Неполный суверенитет, ограниченная государственность давно перестали быть редкостью и не замечать их означает оставаться в плену устаревших теоретических конструкций. Но допуская ограничения суверенитета вообще, нельзя не признать и такого частного случая, как его разделение между различными носителями суверенных прав. Такой вывод вплотную соприкасается с вопросом об отношениях внутри федерации.

Если суверенитет федерации абсолютен, то как ее отличить от унитарной государственности? Если территории, входящие в федерацию, имеют некоторую правосубъектность, где еще следует искать ее истоки, как не в государственном суверенитете?

Суверенитет - есть политическая, а не просто административная правоспособность субъекта. Основатели федерализма не имели на этот счет сомнений. Дж. Мэдисон представлял федерацию как воплощение разделенного суверенитета. Но убедительнее всего тот факт, что вполне крепкие союзные государства, особенно те, пример которых стал строительным материалом для создания федераций во всем мире, многократно подтверждают такую особенность федеративного уклада, как суверенное состояние участников союза. Швейцарская конституция суверенитет кантонов признает, ст. 4 Конституции штата Нижняя Калифорния провозглашает его суверенным за изъятиями, установленными мексиканской Конституцией. В США конституции штатов прямо заявляют о суверенитете. “Штаты получают общую (plenary) власть из существа изначально принадлежащего им суверенитета.”(6)

Разделенный суверенитет определяет все существенные свойства федерализма. Федерация образуется на договорных началах или подразумевает договор. Иными словами, в ее основе лежит соглашение между центром и территориями о разделе суверенитета, сфер политического ведения. Это соглашение может быть выполнено в форме договора, заключаемого независимыми государствами. Так, до образования федерации в Швейцарии ее кантоны являлись самостоятельными. Но возможно, что до учреждения федерации образовавшие ее территории государственности не имели. Однако, сам факт их участия в создании союза, в распределении власти между союзным государством и его частями подразумевает признание их политической правосубъектности. Например, до образования Австрийской федерации, ее земли не были государствами. Но их привлекли к учреждению нового союзного государства, что означало признание права земель на политический выбор и, соответственно - их политической правосубъектности.

Вступая под опеку сильных держав, малолюдные или нестабильные, но суверенные страны ограничивают себя в осуществлении части своих прав. Например, Монако многие свои правомочия (внешнюю политику, денежную эмиссию и другое) передало в ведение Франции. Становясь членами наднационального сообщества, страны также налагают на себя подобные ограничения. В этом легко убедиться на примере Европейского союза. Его участники не только деятельно подтверждают такой вывод, но и специально заботятся о создании правовой основы к оправданию подобных ограничений. Например, ст.9 (1) Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. устанавливает, что отдельные суверенные права данного государства “могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам”. И это подразумевает перенос на наднациональный уровень части той самой верховной юрисдикции, которая и образует государственный суверенитет. Надо заметить, что в таких случаях ограничениям подвергается не сама основа суверенитета, а лишь возможность государства самостоятельно осуществлять часть суверенных прав, то есть его политико-правовая дееспособность. Страны, ограниченные в своих суверенных правах обязательствами перед протектором или наднациональным образованием, всегда правомочны прекратить союзнические отношения денонсацией договора и тем самым восстановить свою политическую дееспособность. Таким образом, ограничивается лишь суверенная дееспособность, но не правоспособность суверена.

Но и ограничения правоспособности суверена тоже возможны. Они могут быть установлены как извне, так и самим субъектом суверенитета. Так, японская нация и, соответственно, государство в силу собственной Конституции (ст.9) лишены права обладать вооруженными силами и вести войну. Очевидно, что Япония суверенна как единица мирового сообщества. Но столь же очевидно, что ее суверенитет имеет изъятия в сравнении со статусом большинства современных государств, которые считают содержание армии, право на ведение войны бесспорной частью своего суверенного состояния (речь не об агрессии, которую запрещает международное право).

Неполный суверенитет, ограниченная государственность давно перестали быть редкостью и не замечать их означает оставаться в плену устаревших теоретических конструкций. Но допуская ограничения суверенитета вообще, нельзя не признать и такого частного случая, как его разделение между различными носителями суверенных прав. Такой вывод вплотную соприкасается с вопросом об отношениях внутри федерации.

Если суверенитет федерации абсолютен, то как ее отличить от унитарной государственности? Если территории, входящие в федерацию, имеют некоторую правосубъектность, где еще следует искать ее истоки, как не в государственном суверенитете?

Федеративное соглашение может существовать в виде отдельного акта. Например - Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных Штатов или Федеративный договор в России. Соглашения об учреждении федераций нередко включены в основной закон (конституцию), который принимается с участием субъектов федерации (штатов, земель, султанатов, кантонов, провинций и проч.).

Акт об учреждении федерации оформляет два типа государственности. Территория субъекта федерации составляет пространство, на которое распространяется его власть. Но эта территория является также и территорией союзного государства. Некоторые союзные государства властвуют не только на пространстве, занимаемом субъектами федерации, но имеют собственные территории, где их суверенитет не ограничен правами членов союза. В Пакистане, помимо четырех провинций, имеются также зоны племен под управлением федерального правительства. В Канаде имеются северные территории, где ни одна из канадских провинций не правомочна властвовать. Это, кстати, доказывает политическую самостоятельность федерации и может служить возражением против того, что она является простым соединением государств в объединение, подчиненное международному праву.

Никакой беды нет в том, что на одной территории сосуществуют два типа государственности, но отношения между ними должны быть упорядочены, полномочия и предметы ведения разграничены, а целостность союза, равно как и права субъектов - гарантированы.

Компетенция и федерации, и ее субъектов является собственной, выражает государственность, присущую им обоим. Если права административно-территориальной единицы основаны на законе, изданном центральной властью, то компетенция члена союзного государства определена актом об учреждении федерации и актом (основным законом), принятым самим членом союза.

Прежде всего раздел суверенитета проводится путем распределения компетенции между законодательными органами федерации и ее участников. Кроме того, разграничивается компетенция между главами государств, администрациями и судебными органами обоих уровней. Кроме того, для согласования деятельности центра и субъектов федерации могут быть сформированы учреждения с решающими, но чаще с консультативными правами. Например, в США с 1908 г. создана и действует Национальная ассоциация губернаторов, хартия которой определяет ее основные функции - влияние на центральную власть со стороны штатов и согласование местной политики с общенациональной. Имеется и такой полуофициальный орган, как Совет правительств штатов, который обеспечивает согласованную политику субъектов федерации. В частности, он разрабатывает модели законов, которые штаты впоследствии принимают по единому образцу.Ошибка! Закладка не определена. В ОАЭ действует совет эмиров, образуемый монархами государств, входящих в союз. Канцлер ФРГ регулярно привлекает глав правительств земель для участия в разработке согласованной политики.

Сосуществование двух типов государственности в условиях федерализма подтверждается другими признаками. В федерации существует двойное, а точнее - двуединое гражданство. Лица находятся в политико-правовой связи (гражданстве) не только с центральным государством, но и с субъектами федерации. Гражданин штата, земли или подданный провинции, состоит также и в союзном гражданстве либо подданстве - “Всякий гражданин кантона является швейцарским гражданином” (ст. 43 Конституции Швейцарии); “граждане, которые имеют на территории земли основное место жительства, являются гражданами этой земли” (ст.6 Конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г.).

Как отнестись к тому, что законодательство в некоторых федеративных государствах не содержит положений о гражданстве участников союза? Значит ли это, что Россия, где большинство субъектов федерации не настаивает на обладании институтом гражданства, составляет исключение? Быть может это доказывает отсутствие суверенитета субъектов федерации? В самом деле, возможна ли государственность без граждан? Подобные сомнения разрешаются тем, что гражданство есть не просто декларация, а политико-правовое качество личности. Оно не исчезает просто оттого, что его не упомянет законодатель, как и не появится без надлежащих условий. Когда Белоруссия с Россией или Европейский союз объявляют об учреждении общего гражданства, то всякому, кто знаком с его определением, ясно, что о гражданстве в собственном смысле речи не идет, а подразумеваются высокая степень единства в правовом положении, расширение объема прав граждан тех стран, что состоят в наднациональном сообществе. С другой стороны, поскольку гражданство - это политико-правовая связь, комплексное правоотношение между личностью и субъектом государственной власти, то в субъекте федерации мы находим все его признаки.

Гражданство, по Аристотелю, лучше все обнаруживает себя через участие во власти и в суде. Гражданство подразумевает предоставление покровительства лицу, состоящему под юрисдикцией государственной власти. Гражданство означает признание лица в качестве члена того политического сообщества (народа), которое образует основу государственности. Но разве субъект федерации отказывают представителям своего народа в осуществлении избирательного права и в иных формах участия во власти; разве он отрицает само существование народа, который, в отличие от муниципальных общин, этнических групп и прочих видов населения, состоит из лиц, участвующих именно в государственной власти и в правосудии. Разве субъекту федерации позволено отказать лицу, входящему в состав народа, в защите его прав? Конечно, союзное гражданство устойчиво, а гражданство субъектов федерации гораздо подвижней и легко изменяется с переменой места проживания лица. Но в основных своих проявлениях оно существует, доказывая тем самым и существование местной государственности.

Субъекты федерации, подобно союзу, располагают таким элементом государственности, как основной закон, конституция. Основные законы субъектов федерации не нуждаются в утверждении центральной властью, хотя и могут быть оспорены из-за их противоречия тем обязательствам, которыми субъект федерации обременен в связи с участием в союзе. Более того, и федерация, и ее субъекты осуществляют собственное правовое регулирование. Следовательно, действуют две системы законодательства. Акты, издаваемые парламентами (легислатурами) субъектов федерации, являются законами. Они выражают высшую правотворческую власть, так же как и федеральные законы. Субъекты федерации вправе осуществлять налогообложение или хотя бы соучаствуют в фискальной деятельности. В федеративных государствах иногда учреждается двойная система судов, действует процессуальное право участников союза (США, Швейцария и др.).

В федерации возникает потребность в системе гарантий, обеспечивающих как соблюдение прав участников союза, так и охрану федерального государственного единства. Их интересы, естественно, далеко не всегда совпадают, а разногласия могут привести к притеснению субъектов федерации, политической гегемонии союза либо, напротив, к сепаратизму.

Права субъекта федерации закреплены не только в его собственных, но и в федеральных основных законах. Нарушая права участников союза, федерация подрывает и правовую основу своего существования. Права федерации, ее суверенитет также защищены. Например, субъектам федерации нередко возбраняется участвовать в международных отношениях, заключать договоры между собой и вступать в соглашения с иностранными государствами (Мексика, США). Если же международная правосубъектность члена федерации признана, но ему тут же запрещают заключать межгосударственные соглашения в ущерб союзу и его участникам. Ограничен предмет таких договоров и установлены иные условия их заключения - “в той мере, в какой земли обладают законодательной компетенцией, они могут с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами” (Основной закон ФРГ). Субъекту федерации запрещено создавать торговые барьеры, взимать таможенные сборы, принимать решения, противоречащие целям союзного государства.

В федерациях (но, кстати, не только в них) высока вероятность разногласий между ее субъектами, между союзом и членами союза. Если стороны не уладят конфликта по соглашению, он может быть разрешен в форме судебного спора. Например, в Германии верхняя палата федерального парламента вправе признать действия государственных органов той или иной земли противоправными и обязать их исправить нарушения. Но земля может обжаловать такое решение федерации в конституционный суд. Судебная форма разрешения спора в наибольшей мере отвечает природе федерализма.

Некоторые, особенно неустойчивые союзы, применяют такие методы разрешения конфликтов, которые заведомо обеспечивают превосходство федеральных органов. В частности, из права Мексики известен институт интервенции - вмешательства в дела субъектов федерации. Интервенция обусловлена такими факторами, как угроза конституции, обращение какой-либо из властей к федерации, перерастание разногласий в вооруженные конфликты. Интервенция выражает право федерации защищать свое единство и ее обязанность охранять государственность штатов. Осуществляя интервенцию, союз разрешает споры между властями штатов, назначает временного губернатора, вводит вооруженные силы, проводит выборы нового состава государственных органов. Интервенция имеет правовосстановительное назначение. Поэтому ее следует использовать как временное средство, и не как форму постоянного управления делами штата.

В Индии, подобно интервенции, применяется право союза вводить прямое президентское правление на территории штата. Это бывает в случае, когда власти, конституционный строй штата неэффективны, создается обстановка насилия, вооруженной борьбы и тому подобное. Гарантии государственности штата предусмотрены и на такой случай. На основании президентской прокламации правительство вводит чрезвычайное положение на срок не более 2-х месяцев. Более долгий срок прямого президентского правления (6 месяцев с возможным продлением до трех лет) может быть установлен только по решению парламента федерации. Прокламация о прямом президентском правлении может быть оспорена в суде. Применяются и менее жесткие формы вмешательства федерации в дела ее членов. Так, “в Мексике губернаторы, депутаты законодательных органов и члены высших судов штатов... в случае нарушения федеральной конституции ... подлежат увольнению и лишаются права занимать государственную должность.”

Федерализм осложняется тем, что не дает полной определенности в вопросе о сецессии, тогда для некоторых федераций государственность субъектов таит в себе возможность их выхода из союза. Этой угрозе можно возразить тем, что федерация имеет собственную политико-правовую основу, ее государственность объединяет всю нацию, а не отдельные провинции или штаты. Суверенитет федерации, хотя и ограничен предметно, но простирается на всю территорию страны и субъект федерации не вправе претендовать на ту часть власти, которую союз осуществляет по праву. Следовательно, изъятие из состава государства даже части территории, хотя бы и занятой субъектом федерации, есть посягательство на союзную государственность, ее узурпация со стороны того субъекта, который ею не обладает. Только в отдельных федерациях сецессия прямо разрешена. Но большинство основных законов о ней умалчивает. В одних странах склонны считать, что это подразумевает запрет выхода из федерации. В других такое умолчание следует расценивать как нежелание заранее готовить процедуру распада союза, хотя федерация и не в силах запретить штатам или землям, эмиратам или султанатам покидать ее.

Можно предположить, что выход из федерации в принципе не исключен как юридически состоятельное действие. Суверен вправе предпочесть нужную ему форму государственности. Он также вправе отказаться от государственного устройства, в создании которого принимал участие. В каждом субъекте федерации есть свой обладатель суверенных прав - народ или монарх. Если он на референдуме или по иной надлежащей процедуре решит отказаться от участия в федеративном государстве, есть основания полагать, что его собственное государственное образование станет независимым. Международный порядок, например ст.1 Пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г., основан право народов (суверенов) на самоопределение, свободу устанавливать свой политический статус. Ст.50 того же Пакта распространяет его положения “на все части федеративных государств без каких бы то ни было ограничений и изъятий”.

История ранее созданных федераций полна спорами об отделениях и сецессиях. Но из нее нельзя сделать вывода о том, что сецессия как юридический акт невозможна. Например, накануне гражданской войны южные штаты отделились от США. Причем федерация не предприняла насильственных действий в отношении отделившихся штатов - южане сами напали на американский Север и были включены в федерацию как побежденная, фактически оккупированная сторона. Но если бы гражданская война не началась, а южане не потерпели поражения, то сецессия вполне могла состояться. Сингапур отделился от Малайзии; Сенегал вышел из Федерации Мали; Югославия, СССР также распались, когда субъекты федерации осуществили свое право на выход. Даже в таких однородных федерациях, как Австрия, хотя и полагают сецессию невероятной, но право земель на отделение не отрицают. Это подтвердил, например, вице-канцлер Австрийской республики Йозеф Риглер.(9)

Сказанное позволяет заключить, что субъект федерации, как государственное образование, созданное на определенных условиях и включенное в союз, не вправе совершить сецессию, если иное не установлено федеративным договором. Но суверен (народ), учредивший государственность субъекта федерации, вправе изменить ее, довести до независимого состояния. В этом, возможно, федерации уступают по своей устойчивости унитарному государству. Население административных единиц является частью нации, а не народом. Предполагается, что в унитарной стране нет субъектов, правомочных учредить независимое государство, тогда как в федерации они формально существуют.

Тем не менее, федерализм воспринят многими государствами во всех регионах мира. Некоторые страны применяют его как форму разделения государственной власти. Рассредоточенная на уровни, она уже не может сойтись в одних руках, что сокращает вероятность произвола. Все-таки унитарная государственность представляет собой единую систему власти и не дает гражданам возможности апеллировать к конкурирующей политической инстанции. В союзном государстве свобода, притесняемая местными властями, может найти защиту у федерации. Это важное достоинство федерализма. Чернокожие американцы южных штатов США гораздо дольше терпели бы от дискриминации, не приди им на помощь федерация, которая своими законами, средствами правосудия и даже силой оружия заступилась за права этой части граждан. Федерализм приближает народ к политике, приобщает человека к государству. Наличие конкурирующих типов государственности вынуждает центр по особенному считаться с правами территорий, а местная государственность должна постоянно соотносить свои действия с правами и прерогативами союза. Все это дисциплинирует власть и стимулирует формирование правопорядка. Привлекательность федерации объясняется еще и тем, что в ней видят способ сглаживания межэтнических противоречий, урегулирования национальных проблем за счет признания государственности отдельных народов.

Можно предположить, что идея о несуверенных членах союзного государства, о безусловном политическом единстве федерации появилась как позднее наслоение, искажающее существо федерализма. Такое описание федерации - либо результат ошибки, попытка страны приобрести федеративную внешность, без достаточных на то оснований (как например Нигерия), либо отражает стремление уберечься от опасности распада неоднородной государственности.

Канада с большой подозрительностью относится к вопросу о суверенитете своих провинций, опасаясь, что это даст Квебеку юридический инструмент совершать сецессию. Но настоящая угроза ее единству коренится в настроениях франкоязычного населения, а не в юридической терминологии. И в России стараются отрицать суверенитет субъектов федерации главным образом оттого, что в нем усматривают предпосылку к разрушению (размыванию) государственного единства. Да и сама предыстория побуждает относиться с недоверием к тому, что Москва - это не только город, но и государственное образование, что Тульская область или Красноярский края вдруг стали суверенными, хотя бы и отчасти, единицами.

Но как иначе, если прежнее население Приморского края в полном соответствии с Конституцией России, условиями Федеративного договора и безо всяких возражений центра, превратилось теперь в “народ”, то есть в легальное политическое сообщество людей с правом на организацию государственной власти? Если Башкортостан объявлен носителем суверенитета (а никто этому не возразил в Конституционном суде), если республики в составе России равны по своему статусу прочим субъектам федерации (а именно так установлено Федеративным договором), то как можно прийти к выводу иному, чем тот, что все субъекты федеративных отношений ограниченно суверенны.

Возможно надо было обойтись без юридических нагромождений, которыми чреват федерализм, настаивать на унитарном строении нашего государства, предлагая, где это нужно, разные типы автономии. Конечно, если бы Россия была поделена на губернии и автономии, состоящие под единой унитарной властью, чувства большинства граждан, искренне взволнованных заботой о единстве Родины, не были бы потревожены. Но этого было бы крайне трудно добиться, имея в виду, что автономии РСФСР явно настаивали на признании их государственности, требовали договора, как основы в определении их статуса, а Россия не соглашалась видеть в них равных себе партнеров по союзному договору. Ей пришлось уравновесить претензии Татарстана, Северного Кавказа, Якутии, предложив республикам равноправных контрагентов в виде краев, областей, городов федерального значения. Тем самым произошло изменение в правовом статусе последних.

Но с другой стороны ни Германия, ни Австрия не отчаиваются в своем федерализме, а напротив благополучно существуют, не подавая признаков распада. Нужно понять, что нет способа так устроить государство, чтобы вполне уберечь его от распада. Если бы унитарное устройство было такой гарантией, Италия или Израиль не видели бы угрозы своей территориальной целостности, которая исходит от итальянского севера и с арабских территорий.